ابطال بخشنامه شماره 231777 مدیر حمایت از مشاغل و بیمه‌بیکاری وزارت تعاون و رفاه اجتماعی

در اعتراض به بخشنامه شماره 231777 مورخ 1397/10/18، مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، شکایتی از طرف آقایان علی کیانی و افشین کیانی برای ابطال این مصوبه در دیوان عدالت اداری، مطرح شد. موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت ادرای مطرح و پس از بررسی ادعا و ادله شاکی و دفاعیات صورت‌گرفته، رای بر ابطال این مصوبه صادر گردید.

شاکیان در متن داخواست خود خطاب به ریاست هیات عمومی دیوان عدالت اداری نوشتند: 

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، براساس بخشنامه شماره  231777-1؍12؍1394، شرط دریافت بیمه بیکاری را، داشتن کارت پایان‌خدمت دانسته است.  

براساس ماده 1 قانون بیمه بیکاری که براساس آن، کلیه مشمولین تامین‌اجتماعی که تابع قانون کار و کشاورزی می‌باشند؛ مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری هستند و در هیچ‌یک از مواد قانون بیمه بیکاری از جهت دریافت این بیمه‌، اشاره‌ای به داشتن کارت پایان‌خدمت، نکرده‌است.

همان‌طور که می‌دانید؛ اولویت بر این اساس است:

1- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در راس کلیه قوانین قرار دارد و سپس قانون عادی، توسط مجلس جهت تکمیل و در راستای قانون اساسی تصویب می‌گردد و آیین‌نامه ها نیز جهت تکمیل قانون عادی توسط مجلس تصویب می‌شوند. سپس بخشنامه های اداری  در جهت تکمیل آیین نامه ها از طرف سازمان ها، صادر می‌گردند. با این وجود، بخشنامه مذکور، برخلاف ماده 1 قانون بیمه بیکاری صادر گردیده و علاوه بر اینکه به تکمیل قانون کمکی نکرده‌است، برخلاف آن عمل می‌کند.

2-  وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی براساس ماده 10 قانون خدمات وظیفه عمومی، عنوان داشته امور مربوط به دریافت مستمری، مستلزم ارائه مدرک برای رسیدگی وضع مشمولین می باشد، حال آن که ماده 10 به صراحت عنوان داشته دریافت مستمری،  مستلزم داشتن کارت خدمت می باشد نـه دریافت مقرری؛ چـرا که مستمری یعنی چیزی که از تاریخ خاصی شروع و تا تاریخ نا معلوم ادامه پیدا می‌کند که ممکن است مستمری حتی بعد از فوت بیمه شده نیز ادامه پیدا کند اما مقرری یعنی اینکه طبق یک قرارداد و شرایط خاص، دارای تاریخ شروع و پایان مشخص می‌باشد.

3- دوباره وزارت تعاون، کـار و رفـاه اجتماعی بـا استناد بـه مـاده 9 قانون کار بنـد الف که در خصوص مشروعیت می باشد، نداشتن کارت پایان خدمت نمی تواند باعث ابطال قرارداد منعقده بین کارگر و کارفرما باشد. چرا که اولاً: فقط به صرف نداشتن کارت پایان خدمت، یک قرارداد نمی‌تواند باطل شود. دوما: درصورت اجرای این بخشنامه، روابط کارگر و کارفرما و درنهایت بحث اشتغال، دچار هرج و مرج می‌شود. به عنوان مثال ماده 148 قانون کار، کارفرما را مجبور کرده‌است تا کارگران خود را بیمه کند. در ضمن هیچ قانون و تبصره‌ای برای اینکه کارفرما به ‌بهانه نداشتن کارت پایان خدمت کارگران، بخواهد که از مسئولیت خود امتناع کند، وجود ندارد.

مقام معظم رهبری هم چندین بار در سخرانی هایشان فرموده‌اند که نباید مانعی برای اشتغال جوانان باشد؛ ولی در این بخشنامه، موانع زیادتر نیز شده‌اند. 

در حال حاضر در کشورمان، جوانان زیادی فرصت شغلی خود را از دست داده و می‌دهند و متقاضی دریافت بیمه بیکاری و ابطال بخشنامه مذکور هستند. اگر مراجع مربوطه نسبت به صدور دستور موقت اقدام نکند؛ بدون شک حق و حقوق تعداد زیادی از بیمه‌شدگان که فاقد کارت پایان خدمت هستند، پایمال خواهدشد.

متن بخشنامه مورد اعتراض:

" مدیران کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی سراسر کشور

سلام علیکم

احتراماً، نظر به استعلام واحدهای اجرایی سراسر کشور مبنی بر ضرورت یا عدم ضرورت اخذ کارت پایان خدمت به عنوان یکی از مدارک لازم جهت برقراری بیمه بیکاری و عدم وجود رویه واحد در این زمینه، موضوع به صورت ویژه در جلسه مورخ 17؍11؍1394 کمیته هماهنگی ستادی بیمه بیکاری مطرح و پس از بحث و بررسی پیرامون آن، نتیجه به شرح ذیل جهت بهره برداری و ابلاغ به کلیه واحدهای تابعه به منظور وحدت رویه، ارسال می گردد.

1. به استناد ماده «10» قانون خدمت وظیفه عمومی که مشمولین وظیفه را برای انجام هر گونه امور مستلزم ارائه مدرکی دال بر رسیدگی به وضع مشمولیت آنان در اداره وظیفه عمومی دانسته است.

2. به استناد مفاد ماده «9» قانون کار، یکی از شرایط صحت قرارداد کار را مشروعیت آن می داند.

لذا با عنایت به ارجحیت نظم و انظباط عمومی و ارتباط نظام مند قوانین و مقررات در این خصوص، مقرر گردید از این پس ارائه کارت پایان خدمت یا مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین، جهت تشکیل پرونده بیمه بیکاری الزامی گردد. خواهشمند است دستور فرمایید ضمن اعلام مراتب به واحدهای زیر مجموعه در شهرستانها، پیگیری لازم جهت نظارت بر اجرای آن توسط جنابعالی و همکاران مرتبط صورت پذیرد. - مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 19232- 9؍2؍1397 توضیح داده است که:

" جناب آقای دربین

مدیر کل محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً بازگشت به ابلاغنامه مورخ 8؍12؍1396 در خصوص پرونده به شماره بایگانی 9601726 موضوع شکایت آقایان علی کیانی و افشن کیانی به طرفیت این وزارتخانه، به خواسته ابطال نامه شماره 231777-1؍12؍1394 اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری، به پیوست تصویر لایحه دفاعیه به شماره 9678-28؍1؍1397 اداره کل مذکور جهت استحضار ایفاد می گردد."

متن لایحه دفاعیه به شماره 9678-28؍1؍1397 مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری، مورد اشاره در لایحه مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شرح زیر است:

" جناب آقای دکتر ولی پور

مدیر کل محترم دفتر حقوقی

سلام علیکم

احتراماً، بازگشت به نامه شماره 4048-19؍1؍1397 در خصوص عدم لحاظ نمودن کارت پایان خدمت جهت برقراری بیمه بیکاری آقایان افشین کیانی و علی کیانی، لایحه دفاعیه به شرح ذیل برای استحضار و صدور دستور مقتضی ارسال می‌گردد.

1- مطابق ماده (1) قانون بیمه بیکاری؛ «کلیه مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قوانین کار و کار کشاورزی هستند مشمول مقررات این قانون می باشند.» به عبارتی ماده فوق حوزه مشمولان این قانون را معین کرده بنابراین فرد متقاضی علاوه بر اینکه باید مشمول قانون تأمین اجتماعی باشد باید مشمول قانون کار نیز باشد.

2- همان گونه که استحضار دارید به لحاظ قرار گرفتن رابطه قرارداد کار با وضع قانون کار در حوزه حقوق عمومی و ارتباط تنگاتنگ حقوق عمومی با امنیت اجتماعی و نظام فرهنگ کار حاکم بر کشور مطابق نص صریح ماده (10) قانون کار؛ « برای صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد رعایت شرایط ذیل الزامی است: الف: مشروعیت مورد قرارداد ب- معین بودن موضوع قرارداد ج- عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر.» بر مبنای استدلال و با عنایت به اینکه قانونگذار به ملاحظات مختلف با منشاء حقوق عمومی مطابق بند (ج) ماده (10) قانون کار؛ عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر را مقرر نموده در نتیجه افرادی که مطابق ماده 58 مکرر قانون نظام وظیفه در موعد مقرر برای خدمت نظام وظیفه مراجعه ننموده اند و هم کارفرمایی که این نوع از افراد را بکارگیری نموده اند مرتکب جرم شده اند بنابراین افراد فراری از نظام وظیفه مستحق مجازات مقرر و متناسب با بزه انجام شده می باشند بنابراین قرارداد افراد مذکور مطابق نص صریح ماده (10) قانون کار ممنوعیت داشته مع ذلک رابطه قرارداد کاری حاکم نه تنها قانونی نبوده بلکه به زبان ساده تر پنهانی و به صورت قاچاقی و بر خلاف مصالح ملی و کشور بوده بنابراین قرارداد این نوع از افراد از ابتدا دوره شمول خدمت سربازی مستند به ماده (10) قانون کار و ماده 58 مکرر قانون نظام وظیفه، فاقد صحت و باطل بوده است. مع الوصف این نوع از متقاضیان فاقد شرایط ماده (1) قانون بیمه بیکاری یعنی (شمول قانون کار و قانون تأمین اجتماعی) هستند بنابراین پرداخت بیمه بیکاری به این افراد بر خلاف قوانین و مقررات یاد شده و خلاف مصالح ملی و موجب تخریب فرهنگ سالم کاری و تزلزل زنجیره نظام روابط کار و تشویق افراد خاطی و بی مسئولیت در قبال مصالح ملی و کشور است.

3- نامه این اداره کل ناظر بر آن دسته از متقاضیان بیمه بیکاری است که یا به سن تکلیفی دوره خدمت نظام وظیفه نرسیده اند و به دلایل قانونی مورد تأیید نظام وظیفه از معافیت موقت یا معافیت دائم برخوردارند و یا حتی مشمولان خدمت نظام وظیفه که دفترچه اعزام به خدمت دریافت کرده اند و از نظر قانونی فراری محسوب نمی شوند نیست، این نوع از متقاضیان مطابق جدول (7) قانون بیمه بیکاری می توانند از این مقرری استفاده نمایند همچنین مطابق ماده 11 آیین نامه اجرایی بیمه بیکاری؛ مقرری بیمه شدگانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری به خدمت وظیفه عمومی اعزام می گردند در صورتی که متأهل باشند قطع نمی گردد و در صورتی که مجرد باشند پس از پایان خدمت وظیفه عمومی در صورت عدم اشتغال، با معرفی واحد کار و امور اجتماعی مجدداً نسبت به باقیمانده مدت استحقاقی، مقرری آنان برقرار خواهد شد.

4- با عنایت به مراتب فوق چنانچه ملاحظه می فرمایید ارائه مدارکی اعم از دفترچه اعزام به خدمت یا کارت پایان خدمت موقت یا دائم یا معافیت صرفاً برای احراز وضعیت متقاضی از باب عدم ممنوعیت قانونی توضیح داده شده است بنابراین هیچ‌گونه جنبه ایجاد مقررات جدید به‌تبع نامه این اداره کل متصور نبوده و نخواهد بود. مع الوصف ضمن درخواست رد شکایت نامبرده در صورت صلاح‌دید، کارشناسان این اداره، کل آمادگی حضور در جلسه رسیدگی و پاسخگویی به سوالات احتمالی را اعلام می‌نمایند."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/10/18، باحضور رئیس و معاونان دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب، اقدام به صدور رای نهایی می‌کند.

رای هیئت عمومی: 

نظر به اینکه مطابق ماده 62 قانون خدمت وظیفه عمومی استخدام مشمولان به طور کلی در وزارتخانه ها و مؤسسات وابسته به دولت و در کارخانه ها و کارگاه ها و مؤسسات خصوصی بدون داشتن معافیت دائم ممنوع اعلام شده است و به موجب بند ج ماده 9 قانون کار، عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر از جمله شرایط صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد است و هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری به موجب رای شماره 9709970906010248- 20؍8؍1397 مصوبه ناظر بر عدم شمول احکام قانون کار بر اشخاص فاقد کارت پایان خدمت یا کارت معافیت دائم را ابطال نکرده است و از طرفی به موجب ماده یک قانون بیمه بیکاری، مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قانون کار هستند مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری قرار گرفته اند، در نتیجه کسانی که تابع قانون کار نیستند داخل در شمول قانون بیمه بیکاری قرار نمی گیرند. با توجه به مراتب مفاد بخشنامه شماره 231777- 1؍12؍1394 مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منطبق با قانون است و از حیث محتوا و ماهیت قابل ابطال نیست لیکن از آنجا که طبق مفاد رای شماره 9510090905800538- 18؍8؍1395 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، هر یک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد و چون بخشنامه مورد اعتراض توسط مقام غیر صلاحیتدار صادر شده است، از حیث خارج بودن از حدود اختیارات مقام صادر کننده مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

                  محمدکاظم بهرامی-رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری